强化监管手段 规范民宿经营

作为文化、旅游、农业深度融合的一种崭新业态，近些年来民宿旅游发展势头迅猛，给我国文化和旅游产业带来了新的机遇。

目前，市场上民宿经营类型有多种，有的是利用自有住宅自主经营，比如村民、返乡青年在乡村做的民宿；有的是租赁商业物业自主经营，比如自由职业者在历史街区、古镇做的民宿；有的是集体物业，比如由专业公司对空心村进行整体开发的民宿，像山里寒舍、西坡、大乐之野等品牌连锁民宿。

当前民宿管理主体呈现多元化的特点。比如，浙江民宿由文化和旅游部门牵头，公安、住建、农办、妇联等多部门共同参与；海南的民宿工作由住建部门牵头，相关各部门参与。另外，部分民宿行业协会是自发成立的民间组织，未按规定向民政部门登记，也未与行业主管部门建立联系渠道、接受业务指导。

必须看到，由于多种主客观因素的存在，目前我国民宿业距离真正的规范经营尚有差距，尤其是在管理规制、法律规制方面还有诸多问题亟待完善。

2017年，住房城乡建设部、公安部、原国家旅游局联合颁布了《农家乐(民宿)建筑防火导则(试行)》，从消防安全角度明确了民宿行业的准入标准，做出了积极探索，但《导则》所规定的楼梯数量、客房分布、消防材质等一些硬性指标使得部分古老建筑无法作为民宿使用。同时，对于土楼、地坑院、窑洞、毡房、蒙古包等用作民宿的传统建筑则没有进行相应规定。2021年3月，文化和旅游部发布了《旅游民宿基本要求与评价》（LB/T 065-2019）及第1号修改单，提出了等级旅游民宿的定义：利用当地民居等相关闲置资源，经营用客房不超过4层、建筑面积不超过800平方米，主人参与接待，为游客提供体验当地自然、文化与生产生活方式的小型住宿设施。同时提出：等级旅游民宿应符合治安、消防、卫生、环境保护、安全等有关规定与要求，取得当地政府要求的相关证照；经营场地应符合本辖区内的国土资源规划、城乡建设规划、所在地民宿发展有关规划。

首先，相关法律法规还需细化。在国家层面，我国现行旅游法确认了民宿存在的合法性，但对于具体如何进行管理却未明确，仅规定“城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营，其管理办法由省、自治区、直辖市制定”。

其次，缺乏统一的惩戒机制。随着民宿产业的发展，民宿经营中也暴露出诸如虚假宣传、强制消费、泄露隐私等诸多问题。虽然广东、湖南、北京、浙江、深圳等地出台了相关的指导意见或管理办法，对民宿经营中的违法违规行为进行规范和制约，但由于在国家层面缺乏对民宿行业统一而具有操作性的法律依据，在实施行政处罚时各地所依据的标准不同，一方面罚款数额差异较大，易产生争议，另一方面，对存在的问题如何整改也缺少明确要求，整改时限及整改标准不一，导致监管难度增大。

面对这些问题，建议从如下几个方面予以解决：

一是完善民宿立法，明确准入条件。现阶段我国民宿产业发展态势良好，但仍缺乏有力的立法支撑，因此，有必要加快立法步伐，从部门监管、基础设施、环境保护、卫生保障、治安消防、内部管理以及许可程序等多方面完善民宿立法。建议相关工作分两步走：首先，由各地政府组织所属相关部门，基于本地区民宿发展的特色，因地制宜，制定地方性法规、规章和其他配套实施细则，明确民宿准入条件，促进本地民宿发展。其次，建议在总结各地经验的基础上，有关部门共同制定全国统一的民宿管理条例，或者互为补充的管理条例，明确并适当放宽准入条件，健全管理制度，加强行业管理，规范民宿行业健康发展。

二是优化管理体制，整合监管主体。建议探索建立多部门协调监管制度，可由地方政府牵头，成立由相关部门联合组成的统一机构，搭建联合监管服务平台，完善惩处淘汰机制。除了对民宿经营中的违法违规行为进行处罚和督促整改之外，还应集中调研民宿产业发展中存在的共性问题，有针对性地开展服务管理，形成“常规化监管+重点时段监管”的长效工作机制。同时，建议充分运用电子化、信息化手段，依托网络平台对民宿经营者提供服务、实施管理，开发线上民宿评价系统、查询系统和举报系统，建立电子围栏，打击非法民宿。

三是强化标准引导，提升民宿品质。《国务院办公厅关于服务“六稳”“六保”进一步做好“放管服”改革有关工作的意见》提出：鼓励各地区适当放宽旅游民宿市场准入，推进实施旅游民宿行业标准。

建议有关部门抓紧宣传贯彻实施《旅游民宿基本要求与评价》行业标准，指导各地成立评定机构，组建评定专家队伍，尽快评定出首批甲、乙、丙级旅游民宿，并对相关民宿进行宣传报道。发挥等级旅游民宿的示范带动作用，引导旅游民宿行业持续、健康、高品质发展。同时，推动各地因地制宜放宽旅游民宿市场准入条件，以市场之手倒逼后进地区尽快研究解决民宿合法性问题。建议尽快制定实施旅游民宿国家标准，提升标准权威性和效力等级。

四是创新监管思路，加强行业自律。现代社会中，一个行业的健康发展仅靠行政机关的监管是远远不够的，通常还离不开行业组织的作用。民宿行业也不例外，行业协会在民宿产业发展中也应当扮演更加重要的角色。现实中，大多数民宿是由个人或家庭兴办的经济主体，以个体经营为主，故而在社会影响力和意见表达方面具有天然弱势，而民宿行业协会则是由民宿经营者自愿联合形成的非营利性行业组织，可以在政府部门、民宿经营者和消费者三者之间搭建起有效沟通的桥梁，为行业发声，当好政府部门的参谋，为相关政策的出台建言献策。

有关部门可支持组建本地区旅游民宿行业协会，指导其完善自身建设，提升服务能力，不断增强代表性，扩大覆盖面。积极发挥行业组织的桥梁纽带作用，凝聚行业人心，加强行业自律。

五是重视平台监管，强化诚信经营。当前民宿经营与网络平台的结合度越来越高，有相当比例的顾客是通过第三方平台了解并预订民宿，而民宿经营者与平台也直接构成了合同关系，因而，第三方平台在享受收取佣金等权利的同时也必须要履行相应义务。网络平台给现代民宿产业发展带来了新契机，但其所具有的虚拟性、开放性等特征，也增大了运营风险和政府监管的难度，因此，要加强对民宿订房平台的管理力度。

首先，应严格遵守文化和旅游部出台的《在线旅游经营服务管理暂行规定》，强化平台的安全责任，要求核实房源信息真实性，切实保障顾客的人身财产和信息隐私安全。其次，在首批甲、乙、丙级旅游民宿发布后，平台应维护等级旅游民宿品牌，在预订页面准确标注旅游民宿的等级，不得虚标冒用。再次，建议强化客观在线评价管理，引导民宿企业重视服务质量、诚信经营，在选择维度上增设类似“好评排名”的维度。

在此，建议有关部门按照相关法律法规，持续推动民宿行业的信用体系建设，研究建立平台企业、旅游民宿和从业人员信用档案，完善失信违约行为惩戒机制，加强信用信息公示和共享，鼓励相关企业和民宿经营者主动向社会做出信用承诺。

（作者单位：中共河南省直机关党校）