导游队伍建设在路上……

2月20日，中共中央政治局委员、国务院副总理王岐山主持导游工作座谈会。15名导游代表第一次走进中南海，与党和国家领导人面对面交流。王岐山副总理强调，要不断提高导游队伍素质，促进旅游业又好又快发展。
　　与会的旅游管理部门、旅游企业和导游代表认为，目前我国导游队伍远远不适应我国旅游业快速发展的形势需要，已成为制约旅游业健康发展的瓶颈，建立一支高素质的导游队伍势在必行。
　　问题出在哪里？对策是什么？进展如何？
　　问题之一：导游队伍结构不合理
　　对策及进展：改革完善导游考试工作、准入退出机制、分类和等级制度
　　据统计，截至2010年底，全国考取导游资格证人数为78.6万人，持IC卡导游总数为60万人，其中，中级导游为2.4万人，高级导游为1400人，特级导游27人，其余均为初级导游。目前全国普通话导游53万人，占导游总数的88.3％，外语导游7万人，占导游总数的11.7％（小语种导游只占3％）。本科学历以上占26.4%，中级以上导游占4.23%（中级2.4万占4%，高级0.14万占0.23%，特级导游27人）。
　　目前导游队伍结构不合理，主要表现在高等级导游比例太低，外语导游特别是小语种导游严重不足。主要原因是导游虽然实行了等级制度，但由于社会认可度不高，导游人员就业机会与收入水平联系不紧密，加上考试中断多年，中高级导游比例太小，严重影响了等级制度的影响和作用。为改变导游队伍结构不合理的问题，国家旅游局进一步完善了中级导游考试工作，并在2010年成功举办全国高级导游员考试（浙江省试点）的基础上，于今年全面启动全国高级导游员考试。特级导游员的考评办法以及与现行导游管理条例相适应的特聘导游管理办法也在研究制订中。导游资格考试改革课题研究也已经启动，其中，进一步完善导游进入和退出机制将是重要的研究内容之一。另外，《导游员等级标准》的修订工作已经完成，并在进一步征求意见中。
　　关于导游准入机制，有业内人士认为，1999年颁布实施的《导游人员管理条例》规定，参加导游资格考试的学历起点为高中毕业，这在十年前是基本合理的。但经过多年的发展，我国的高等教育规模及其毕业生大幅度增加，接受高等教育的青年越来越多。更重要的是，导游是依托基础知识、专业知识和专门技能从事专业服务的人员，接受适当教育是导游形成良好的基本素质的起码保障。因此，业内人士普遍建议，将导游考试的学历要求提高到大专，对于少数民族和欠发达省份，可以有一定的灵活性。
　　完善导游执业退出机制目前也显得十方必要。业内人士认为，重点要完善年审统计和IC卡计分管理制度。首先要解决年检和计分制度管理都缺乏法规支撑的问题，明确不予通过年审的导游证及其持有人如何处理。尽早出台导游IC 卡有效时限及注销退出办法。此外，IC卡管理系统亟须升级完善，及早实现信息实时传输。
　　导游分类问题首先体现在导游如何进入《中华人民共和国职业分类大典》。目前，国家旅游局和人保部正在组织人员开展导游人员职业研究，包括准入的研究，力争以专业技术职称任职资格性质进入新版《职业分类大典》。形成合理的职业发展和晋升机制，以提高职业认可度和忠诚度，增强导游职业的凝聚力。
　　业内人士建议，从就业形态上看，可以考虑恢复兼职导游和建立实习导游制度。兼职导游所具备的外语或特定的知识、技能等，是旅游接待服务和提高导游服务水平所必需的。而实习导游制度是适应高等院校旅游及相关专业教学和培养导游后备人才的需要。实习导游以高等院校旅游及相关专业在校学生为对象，可以按照教学计划进入旅行社和景区景点观摩、学习和协助导游从事服务。

　　问题之二：导游服务有待提升
　　对策及进展：加大培训力度、实施“名导进课堂”工程、建设职业化导游团队

　　近些年来，导游在公众和游客心目中，整体形象并不是太好，主要原因是导游服务水平欠佳。比如，部分导游服务意识差，业务水平低；有的导游甚至诱导或强迫游客购物和参加质次价高的自费项目，擅自变更行程计划，以便从购物点和景点拿“回扣”。另外，索要小费，或不给小费、少给小费就不提供应有的服务等严重损害游客利益的情况时有发生。
　　为提高导游队伍整体素质，国家旅游局和各级旅游部门加大了对导游的培训力度。国家旅游局充分运用现代网络技术，集中开展网上培训，逐步建立起全国统一的导游网上培训平台，今后还将编制统一的培训大纲和培训教材，开发统一的培训课件，实行统一的培训考核，网上培训已列入年审培训的重要组成部分。
　　各级旅游部门按照全国开展导游网上培训的统一要求，进一步拓展和丰富培训内容，创新培训手段，统筹抓好岗前培训、在岗培训、年审培训和等级考试考核培训。把导游培训贯穿于导游人员管理过程的始终，充分发挥旅行社和导游服务公司（中心）的培训主体作用，加强对导游人员培训的日常管理，建立导游培训工作的长效机制，实现导游培训工作的制度化和培训方式的多样化。
为全面提高导游培训水平，国家旅游局在全国实施了“名导进课堂”工程。
　　2009年11月10日，国家旅游局在北京联合大学旅游学院正式启动“全国名导进课堂工程”，计划用3年时间分期分批组织全国知名导游到旅游院校的学生课堂、在职导游培训课堂和网上导游培训课堂授课，全面提高导游培训的专业水平。2009年12月初，首批80名全国知名导游员在南京集训。经过初步审核、统一培训、现场测评、实地授课、信息反馈5个环节考核后，现已公示第一期名单49人，并纳入国家级导游师资库，实行动态管理。
　　目前，已有49人纳入国家级导游师资库，有34人被各院校聘为兼职讲师或客座教授。截至2010年底，共选派110位名导走进30个城市，开设34个专场讲座，为3.3万人次授课，其中旅游院校大学生1万人次，基层导游2.3万人次。
　　各省（区、市）旅游部门根据本地特点，以“讲道德、比技能、赛服务”为主题，广泛开展以岗位技能练兵为目标的全省导游比赛活动，把导游培训贯穿于比赛活动的全过程，实现赛训结合、以赛带训，以评促优，通过比赛促进交流，发现人才。
　　为发挥优秀导游的作用，一些省（区、市）、重点优秀旅游城市和重点旅游县开始建立职业化导游团队。2008年下半年，山东省旅游局做出了组建省、市、县三级职业化导游团队的总体部署。此举旨在培养选拔一批爱岗敬业、乐于奉献、诚实守信、服务规范、形象文明，具有超强的学习力、创新力和执行力的优秀导游员，打造一支具有较高的职业素养、规范的职业行为和娴熟的职业技能的导游队伍，参与各级党政公务及重大活动的接待任务，为当地重大政务、商务活动服务，成为传播“好客山东”文化及地域文化的形象大使。2009年9月1日，山东省旅游局出台的《山东省职业化导游团队管理办法（试行）》正式实施。
　　“专业化+特色化”成为烟台市职业化导游培养模式。几年来，烟台市以海滨旅游区、蓬莱阁景区、长岛景区为基地，培育了一大批以讲解开埠文化、仙道文化为特色的专业型导游队伍；以张裕酒文化博物馆、国际葡萄酒城之窗、中粮君顶葡萄酒庄为基地，培养了一批研究葡萄酒专业知识以及应用文化的导游人才；以龙口南山、东海旅游区为基地，烟台培养了一批了解高尔夫文化，熟知高尔夫比赛规则的专业型导游人才。

　　问题之三：导游体制机制不顺
　　对策及进展：探索合理薪酬制度、治理零负团费、加强对导游管理服务机构的监管、建立导游协会

　　据统计，在全国持导游IC卡的60万导游中，由导游服务公司（中心）管理的导游（也称社会导游）占70％。目前，旅行社向其固定导游发工资已经基本做到，但是给社会导游发工资难以落实。
　　2010年，国家旅游局成立调研组，对导游体制问题进行专项调研。从调研情况看，突出问题是：在对导游人员的管理服务和权益保障层面，反映突出的是“人头费”、“买团”，即导游按游客人数向旅行社支付费用以获得带团服务的机会，旅行社不向导游支付带团服务的劳动报酬，旅行社和导游管理服务机构不为导游提供劳动社会保障，甚至要求导游垫付、支付游客住宿、用餐、游览、交通等接待费用。在导游机制、体制层面，反映突出的是“零负团费”、导游公司监管缺位等问题。
　　国家旅游局对此已进行研究并提出建立合理透明的导游薪酬制度。在出台的《关于进一步加强全国导游队伍建设的若干意见》中，提出应建立“以基本工资和导游服务费为主体，带团补贴为补充的导游人员薪酬制度”。具体措施是：第一，要求旅行社在旅游产品报价中必须单独规定导游服务费并支付给导游，其幅度和数额由省市旅游部门根据当地经济发展和旅游市场实际情况确定；第二，明确导游带团补贴的主要项目内容和标准，应该包括差旅补贴、超时补贴、加班补贴、通讯补贴等，具体幅度及数额仍由省级旅游部门协调劳动保障部门共同确定执行；第三，明确重申导游可以接受游客自愿、主导支付的小费，但不得以索要小费，并引导游客养成给付导游小费的消费习惯；第四，依法规范“回扣”、佣金，使其收受数量合理化和方式合法化，即消除占比过高问题和“公对公”并如实入账，同时要求旅行社按一定比例分配给导游。
　　对于长期为社会所诟病的“零负团费”问题，旅游管理部门除加强对游客的引导宣传、信息服务外，还要认真贯彻《旅行社条例》，遏制、扭转“零负团费”操作模式。新条例在旅行社招徕宣传、签订旅游合同和收取旅游费用、组团社向地接社发送团和支付旅游接待费用、地接社委派导游接待和支付接待费用等各个环节，做出规范、禁止和处罚规定，从机制入手减少和遏制导游变“导购”。
　　在加强对导游管理服务机构的监管方面，旅游管理部门采取一系列措施：第一，明确其性质为面向市场（旅行社和自助游客）提供导游接待服务的独立经营企业；第二，明确规定其经营业务为向旅行社和自助游客派遣导游人员、提供导游服务，承担导游的企业管理职责；第三，明确规定导游公司的设立条件、程序和监管方式；第四，用5年左右的时间逐步清理规范现有的导游管理服务机构，政府管理职责转入各级旅游行政管理部门，行业和社会服务逐步转到行业协会，导游管理服务机构逐步统一为导游服务公司。
　　导游协会的建设和发展成为导游体制改革的重要内容。20世纪90年代初开始进行导游管理体制改革后，越来越多的导游脱离旅行社成为社会导游、签约导游或挂靠导游。随着导游与旅行社分离，导游和旅行社在利益上出现不一致并不断扩大后，导游有必要有自己的组织来代表、维护其利益，同时发挥桥梁、纽带、规范、服务等作用。业内人士呼吁，随着旅游业的发展和导游体制改革、队伍壮大，有必要按照市场经济原则，建立导游协会等行业组织。
　　按照国家旅游局调研报告建议，导游协会建设和发展步骤如下：第一步，鼓励、支持重点旅游城市建立导游自主管理的导游协会；第二步，在省、自治区旅游协会或旅行社协会中，建立导游工作部、导游工作委员会等工作机构；第三步，省、自治区成立导游协会联合会，以城市导游协会为团体会员；第四步，成立全国导游协会联合会，以省级导游协会联合会和直辖市导游协会为团体会员，统一组织、指导全国的导游协会工作，同时开展有关国际交流合作。
　　目前，一些重点旅游城市已经开始探索。业内的共识是：导游协会与其他协会最大的不同之处在于，导游协会的会员和工作对象不是企业、事业单位，而是导游员个人。