转载：《中国旅游报》2007年2月5日、中国旅行社协会会刊《旅行社之友》2007年第12期 
                      王应荣　陈凯锋
    2006年初，长沙市旅游局下发文件，宣布成立该市的联众旅行社有限公司，规定由该公司独家承担本市国内旅游同业批发业务（该公司属私营企业）。其初衷是将所有来自目的地的省外旅行社派驻该市的促销人员全部网罗进这家公司，以挂靠承包的方式开展各自的专线游批发业务。联众公司要求每个承包部门交纳保证金30000元，并且每年上交6000元管理费。为加大执行力度，市旅游局还专门成立“市旅游市场综合治理办公室”，与联众公司同址办公。凡不进入联众公司的外地旅行社促销人员，或与尚未进入联众公司的外地旅行社促销人员进行业务往来的本地旅行社都要受到处罚。
    长沙市旅游局出台此政策有着自己所理解的法律依据：《旅行社管理条例实施细则》第二十九条“旅行社不得设立办事处、代表处、联络处等办事机构”，和第三十六条“（六）旅行社不得委托非旅行社单位或任何个人代理或变相代理旅游业务”。市旅游局认为目的地旅行社派驻客源地的促销人员是“非旅行社单位”的个人，其办公场所属于“办事处”或“联络处”等违法机构，因而通过成立联众公司这一公司形式网罗进外地促销人员，不仅可以规避法律上的障碍，而且可以在市场上产生一家营业额和业务流都巨大的超级旅行社，创造“全国第一”。
    事实上，这一做法不仅不受目的地旅行社的欢迎，也遭到了本地旅行社的抵制。在勉强维持几个月后，联众公司宣布关门停业，网罗进入的10多家外地旅行社驻长促销部门退出。这些部门所交纳的所谓保证金都未能如数返还。联众公司投资人也蒙受巨大经济损失。折腾一番后，市场仍然恢复它本来的状态。事情为什么会是这样一种结果呢？原因要从目的地派驻客源地促销人员的形成背景说起。
    1996年《旅行社管理条例》制订之时，我国国内旅游市场发展规模较小，当时旅行社接待国内团体通常习惯于组团社直接与地接社联系，而且当时国内游以团队游为主，组团社操作相对简单。从90年代后期起至21世纪初近十来年的时间里，国内旅游蓬勃发展，游客出行散客化趋势越来越明显，客源地组团社遇到了游客三三两两报名，出发日期不一，而由于人数太少，旅行社无法订到团体机票，无法享受团体房价、餐费等，从而不能按通常的团体价格安排游客出行的难题。面对新问题，有的目的地旅行社敏锐地捕捉到了商机，派出专门人员长驻客源地，先与航空公司谈妥定期出发的团队价格，再向各组团社发布接待散客的计划信息，把由不同组团社招徕的散客汇拢为一个团队统一出发。这种新的业务模式一经出现，便受到了组团社、航空公司的广泛欢迎，同时解决了以前散客出游费用高、出行难的局面，又为派出的地接社增加了客源，产生了多赢的结果。这种业务模式开始在全国广为流传，并逐渐成为国内旅游市场的一种主要交易模式。
    对于目的地派驻促销人员前往客源地，政府旅游部门持不同的态度。就目的地政府旅游部门来说，由于这种模式增加了目的地接待人数，他们是鼓励本地旅行社多派人员前往客源地进行促销和服务的。但客源地政府的旅游部门，态度却不一，大致有以下三种：第一种是持“容忍”态度。对于目的地旅行社派驻客源地的促销人员不打击，甚至表示欢迎，鼓励目的地旅行社与本地旅行社合作（如深圳）。这种情况在全国占大多数。第二种持“监督”态度。有的地方尝试建设一个统一的批发中心，要求所有的外地旅行社派出人员进场交易（如北京、广州、大连都有类似试验）。但由于此举加大了促销人员开支，多数并不成功。第三种态度就是长沙市旅游局态度一样，采取“严厉打击”的政策。事实上，市旅游局的做法本身有其不合法之处：旅游局一手扶持的联众公司的“专线游承包挂靠”本身违反了《旅行社管理条例实施细则》第三十六条“（三）旅行社不得以承包、挂靠或变相承包、挂靠方式非法转让经营权或部分经营权”。另外，旅游局设立这样一家具有市场垄断地位的旅行社、政府部门与私营公司同址办公等也都缺乏法律依据。
    当然，目的地旅行社派驻客源地促销人员也的确存在素质良莠不齐、鱼龙混杂的情况。这些促销人员大致也可分为三类。第一类促销人员是目的地合法旅行社的正式员工，与派出社工作关系明确，手续齐全，业务流程规范，代表派出社做外联促销业务，正式签订合同的主体仍然是促销人员派出社与组团社。这一类促销人员占大多数。第二类促销人员不是目的地合法旅行社的正式员工，但他与某目的地合法旅行社签订了业务合作协议，得到合法旅行社的委托，代表该家旅行社从事宣传促销工作。这类促销人员有可能与不止一家目的地合法旅行社签订委托协议，有可能是多家。这类促销人员对组团社的业务有一定的风险，需要组团社谨慎辨别。第三类促销人员则是没有得到合法旅行社的委托，却打着某家目的地旅行社的旗号进行活动，有时甚至骗取团款而不兑现。这种情况在每个城市都有不同程度的发生，但不是主流，只是个别现象。
    由此，我们可以看到：目的地旅行社派驻客源地的促销人员的产生是国内旅游，特别是散客游蓬勃发展的自然结果，体现了市场规律；促销人员在进行外联促销的同时，还给组团社进行报价、确认行程、接送客人、送机票、上门收取剩余团款等服务，进一步优化了分工，对组团社与地接社都形成了良性的互补关系；绝大部分促销人员所从事的业务活动加强了组团社与地接社的沟通，提高了工作效率，方便了游客，也促进了整个旅行社行业，乃至旅游行业的发展。
对于这种目的地旅行社派驻客源地促销人员的业务模式中所产生的一些问题，我们也应该重视，并采取合理的对策：
    第一，实现促销人员登记制。促销人员中虽然有个别不守诚信的害群之马，但我们并不能因噎废食，片面地一棍子全部打死。应该规范秩序，承认目的地旅行社派驻客源地促销人员的合理存在，只不过需要实行登记制度，所有促销人员需持目的地合法旅行社的相关证明到客源地进行备案。
    第二，修改《旅行社管理条例实施细则》甚至《旅行社管理条例》有关内容。自2005年9月起，国家旅游局就已开始着手对包括《旅行社管理条例》在内的三部旅游法规的修订进行调研，广泛征求意见。借此机会，国家旅游局可以重新考虑《旅行社管理条例实施细则》有关“旅行社不得设立办事处、代表处、联络处等办事机构”的条款，对于办事处、代表处、联络处应该予以明确的定义，并确认其合理的法律地位。事实上，从法理的原则上说，当法律并未明文禁止的行为是不受法律约束的。作为《旅行社管理条例实施细则》上位法的《旅行社管理条例》也并未明确规定旅行社不得设立办事处等机构。任何法律的制定都是基于当时的现状，当新问题出现时会发现立法不完善的地方是正常的，只要立法机构能顺应实践的发展，认真研究新问题，法律将变得更加完善并更有效地规范实践活动。
    第三，国家旅游局可以先从政策层面给予目的地旅行社派驻客源地的促销人员法律认可。目前全国大部分旅行社由促销人员联络的这部分业务都处在法律的“灰色地带”，各地政府态度不一，给各地旅行社造成的影响也不同。这对旅行社的竞争来说是不公平的，对旅行社行业的健康发展也是不利的。在《旅行社管理条例》短期内还无法进行再次修订并实施之前，国家旅游局从政策层面先给予目的地旅行社派驻客源地促销人员合法地位的明确说法是当务之急，也是众望所归。
（作者单位：湖南新康辉国际旅行社　北京第二外国语学院旅游管理学院）

专家点评：
    如果从理论来说，以上的案例说明了我国旅游产业运行体系的残缺以及旅游市场主体的弱化。从旅游产业组织形式来说，从单体企业组织向链条企业组织转向，既是旅游服务企业供给内容的内在要求，也是旅游经济全球化在旅游企业组织形式的表现。旅游链条企业有两种不同组织形式，一种是旅行组织的企业链条化，它是通过旅行社企业的组织将组团业务和地接业务的企业内部化实现的，一种是旅游活动的企业一体化，它是将旅游活动所需的各种服务，如食、住、行、游、购、娱等项服务的企业内部化来完成的。无论是什么形式的链条旅游企业，其重心是对旅游需求客源或者是旅游供给资源的控制，它涉及到旅游企业在旅游客源地和旅游目的地的地域扩张问题，其目标是实现链条型集团化发展。链条型集团化经营是世界旅游业发展的一个重要趋势，它是以旅游活动为中心通过一系列跨行业并购和战略联盟得到不断发展壮大的。从经济的有效性来说，链条型旅游企业集团有助于降低内部化部分的交易费用，通过追求范围效应提高旅游产业的竞争能力和资源配置的有效性。同时，资本优势、市场营销优势、风险扩散优势、成本优势是链条型旅游企业集团化经营的典型的竞争优势。 
    作为满足旅游者旅游活动的组织，旅行社的业务也必然存在着组团和接团两个不同的业务。在旅行社企业跨地区经营受到种种限制时，那么，旅行社无论怎样分类管理，由于旅行社所处空间不同，也必然会形成两种不同的旅行社即组团社和接团社。因此，旅行社的业务活动的矛盾也必然表现为客源地与目的地之间的矛盾。客源与资源是支撑旅游活动的两个重要经济力量，如果旅行社企业的空间发展受到地区保护的限制时，客源与资源这两个经济要素便形成了分离，客源地的旅行社掌握客源却不掌握资源，而目的地的旅行社掌握着资源却不掌握客源。由于组团社与接团社是两个不同的利益主体，在没有形成战略联盟的情况下，旅游业务往来是通过市场交易来实现的。目前，在我国旅游市场上，由于种种原因，两个不同的利益主体的市场交易关系呈现出不平等交易的情形，因此，在这种情况下，目的地旅行社进入客源地经营便成为这些旅行社生存的关键，其目的是对旅游资源与旅游客源的控制。当然，除了目的地的旅行社进入客源地经营这种形式之外，客源地的旅行社进入目的地经营也是旅行社发展的必要要求，因此，从理论上来说，无论是前者还是后者，其经营行为都是无可厚非的。
    可以说，这种案例之所以引起业界和学术界高度的关注，在于我国《旅行社管理条例》存在着一定的缺陷，可以说，我国的《旅行社管理条例》主要针对的是国际旅游。近几年，国内旅游的高速发展，使得条例在旅行社跨地区经营方面起着一定的限制作用，不利于我国旅行社实现跨地区经营以及旅行社企业做大做强。中国旅游产业发展的现实，要求我国的《旅行社管理条例》必须做相应地调整，以适应我国旅游企业的发展。无论如何，开放市场，鼓励旅行社企业实现跨地区经营，构建链条型旅游企业集团是我们发展的方向。从经济的有效性来说，链条型旅游企业集团有助于降低交易费用，通过追求范围效应提高旅游产业的竞争能力和资源配置的有效性。国家要通过制度设计，促使旅游批发商与旅游代理商和旅游零售商形成战略联盟，鼓励旅游企业实施跨地区经营。在我国，作为旅游经营商组织的旅行社，其分工体系是按市场分工，旅行社按照市场的不同分为国内社和国际社。在这种分工体系下，每一个旅行社既可做批发业务，也可做代理业务，既是批发商，也是代理商或者零售商，既是组团社也是接团社，旅行社专业化分工较弱，同时，这种分工不能形成旅行社之间的有效合作，也不能反映旅行社的实力。随着我国旅游市场容量的扩大，旅行社向旅游批发商、代理商和零售商演变，未来旅行社要实现按不同的市场职能进入分工，最终形成大型旅行社通过并购和重组实现集团化、中型旅行社通过市场细分实现专业化、小型旅行社通过代理制实现网络化的发展格局，真正形成同一市场下的专业分工经营体系。 
（点评专家：北京第二外国语学院旅游发展研究院院长、博士生导师　张辉教授）